作为少数民族建立的大一统王朝，清朝之所以能够稳固统治中原地区长达200余年，和其成熟先进、系统完善的官制体系分不开。清朝官员的等级分“九品十八级”；任职地点分“中央官职”和“地方官职”。清朝的地方行政分为三级——“省、府、县”，与之相对应的最高行政长官分别为“总督、巡抚”、“知府”、“知县”。

　　

　　清朝官员形象

　　清朝入关以后，总督、巡抚这等在明朝属于临时派遣的官职便逐渐固定为正式官职，成为省一级行政机构的最高军政长官，也就是俗说的“封疆大吏”。但偌大的一个省，仅凭总督和巡抚肯定管不过来；更何况清朝统治阶层为了加强中央集权，特别注重对大臣权力的分化和制约。于是，总督和巡抚的相当一部分权力就被同属省级领导的“提督学政”、“布政使”和“按察使”分摊。

　　

　　也就是说，清朝地方行政虽然奉行“督抚制”，但总督、巡抚、学政、布政使和按察使共同组成了省级领导班子，领导并管理一个庞大的省份。

　　提督学政：相当于省教育厅长，执掌一省教育、科举，乃系朝廷特派，相当于“钦差大臣”，比较特殊。

　　

　　清代学政考棚旧址

　　布政使：执掌一省财赋、人事、民政，并拥有“会督、抚议行诸政务”的常委权力。其品秩为从二品，和巡抚属于同一级别，基本类似于现今的省长。

　　按察使：执掌一省司法、监察及驿传事务，但不具备常委权力。其品质为正三品，行政级别为副部级，基本类似于现今的省政法委书记。

　　

　　就清朝的地方政务而言，仅“布政使”和“按察使”的权限范围就足以全部覆盖。也就是说，督抚之下的“两司”——布政使、按察使才是实际负责一省具体事务的真正所在。

　　为了更好的治理所辖州府，时刻掌握下级行政单位的具体情况，布政使就要派遣下辖的“参议”或者“参政”固定驻守某一州府，称为“守道”；按察使也要委派下辖的“副使”或者“佥事”时常前往州府巡视，称为“巡道”。乾隆年间，乾隆皇帝废除这类临时性官职，专门设置了“分守道”和“分巡道”，统称为“道员”，被尊称为“道台”。

　　

　　清代道署衙门旧址

　　除此之外，清朝时期的盐、茶、粮或者河道治理等具体事务也时常脱离地方政府的管辖，需要派遣专门的官员予以管理。这类官员被称为“专业道员”，诸如“粮道”、“茶道”、“河道”等等。

　　根据《清史稿·职官志》的记载，“道员”经历了“止辖一府，或数道同辖一府”到“分辖三、四府州者，省置无恒”的发展。也就是说，一个“道员”往往能够节制数个“府”。所以，“道”的行政级别应在“府”之上，“道员”自然比“府”的最高行政长官——“知府”（市委书记）要大。

　　

　　就具体的行政级别划分来看，“道”应该是位于“省”和“府”之间的一级行政机构，但这级行政机构并不存在，只存在品秩为正四品的“道员”官职而已。就此来看，清朝时期的“道员”似乎类似于“地委专区书记”，行政级别要高于正厅级，低于副部级。

　　参考文献：《清史稿·职官志》、《钦定大清会典则例》